Intervista a Giovanni Doria: «La giustizia civile italiana è fanalino di coda. Ecco cosa va cambiato»

La giustizia civile, la durata dei processi, il numero dei magistrati. Occorre un’inversione di rotta. Giovanni Doria, professore ordinario di Diritto civile nell’Università di Roma “Tor Vergata”, approfondisce punto per punto. Da avvocato cassazionista, esperto nei settori del Diritto civile, commerciale e societario privato e pubblico, Diritto amministrativo, contenzioso civile ed arbitrato, fa il quadro della situazione.

Professor Doria, partiamo dallo stato di salute della giustizia civile in Italia…

Nell’ultimo Scorebord della Commissione Europea (del 2022) – che confronta la situazione della giustizia dei 27 Paesi dell’Unione sulla base dei dati forniti dal CEPEJ (Commissione europea per l’efficienza della giustizia), emerge una serie di dati che non sono entusiasmanti e fotografano la grave condizione in cui versa lo stato della giustizia civile nel nostro Paese.

Quanto dura in media un processo civile?

La Commissione Europea ha segnalato che in Italia un giudizio civile di primo grado dura, in media, poco meno di 700 giorni. Un giudizio di appello dura, in media, poco più di 1000 giorni. E il giudizio di Cassazione dura, in media, 1500 giorni. Perciò l’Italia è ampiamente all’ultimo posto nell’Unione europea quanto alla durata dei processi civili di primo grado, di appello e di cassazione. Nel nostro Paese, dunque, per la definizione di un processo civile occorrono, in media, circa 3200 giorni. Dunque, ben più di otto anni.

Il confronto con i dati degli altri Paesi è significativo…

Sì, in Germania la durata media di un processo di primo grado e poi di appello è di poco superiore ai 200 giorni per ciascun grado. In Spagna la durata media di un processo civile di primo grado è pari a poco più di 400 giorni, e quella del giudizio di appello è di circa 200 giorni. La durata media del processo civile dinanzi al Tribunal Supremo è poco più di 800 giorni. In Francia, infine, un giudizio di appello civile ha una durata media di poco meno di 600 giorni e la durata del processo civile dinanzi alla Cour de cassation è inferiore agli 800 giorni.

C’è differenza anche nel numero dei magistrati?

In Italia, nel 2020, si registravano 12 giudici per ogni 100.000 abitanti. Un dato, questo, che ci colloca al sestultimo posto della graduatoria. Invece in Germania ci sono 25 giudici per ogni 100mila abitanti. E questo nonostante un minor numero di nuove cause civili introdotte e un numero di giudizi civili pendenti che, in Germania, è circa un quarto di quello italiano. In Germania, nel 2020, c’è stato un giudizio civile per ogni 100 abitanti, in Italia si hanno circa 4 giudizi civili di primo grado ogni 100 abitanti.

Ci parli dell’arretrato dei giudizi civili…

L’arretrato dei giudizi civili è un altro elemento critico dello stato della giustizia civile in Italia. Dallo Scorebord della Commissione europea emerge che nel nostro Paese, come appena indicato, pendono, in primo grado, 4 giudizi civili ogni 100 abitanti. Invece, in Francia sono pendenti, al 2020, 2,5 giudizi civili di primo grado per ogni 100 abitanti, così come, sostanzialmente, in Spagna (2,8). Dai dati forniti dal Ministero della Giustizia al 18 luglio 2022, l’arretrato dei processi civili nei Tribunali è di 322.082 giudizi. Nelle corti di appello è di 82.306 processi. Presso la Corte di Cassazione c’è un arretrato di 78.469, di cui il 47% è costituito dall’arretrato tributario. Sono numeri davvero importanti. Tutto questo spiega, ad esempio, perché in Francia e in Spagna, nonostante vi siano 11 giudici ogni 100mila abitanti – quindi, un numero di poco inferiore rispetto all’Italia – le cause civili durano molto meno tempo.

Qual è l’impatto economico, in Italia, della lentezza dei processi civili?

Uno studio condotto dal CER e dall’Eures ad ottobre del 2017 ha calcolato che la lentezza dei processi civili determina, per l’Italia, una perdita di circa 40 miliardi di euro. Considerazione, questa, in qualche misura in linea con le conclusioni del Governatore della Banca d’Italia, che ha attribuito alla lunghezza dei processi civili la perdita di oltre un punto di Pil per la nostra economia. Nei vari report della Banca Mondiale, poi, è costantemente evidenziato che la lentezza della giustizia civile, rendendo più difficoltoso ottenere il credito bancario, deprime il livello degli investimenti, soprattutto dall’estero. La Commissione Europea e il Consiglio hanno evidenziato che la lunghezza dei giudizi civili inerenti ai rapporti contrattuali rappresenta un punto debole del contesto imprenditoriale italiano. Perciò, è stato specificatamente raccomandata la riduzione della durata delle procedure giurisdizionali di applicazione del diritto contrattuale.

La riforma Cartabia, secondo lei è in grado di invertire la rotta?

Innanzitutto analizziamola. La recente riforma del processo civile tende a ridurre la durata del processo civile operando sotto tre versanti. La legge delega prevede, in primo luogo, interventi di “taglio a freddo” di taluni termini processuali e di eliminazione di alcuni incombenti processuali. In particolare, è stabilito che gli atti introduttivi del processo siano, per così dire, più completi. Questo, per assicurare da un lato l’indicazione dei mezzi di prova e dall’altro la formulazione di domande conseguenti nonché la chiamata di eventuali terzi prima dell’udienza di comparizione. Questa maggiore “concentrazione” iniziale sconta il fatto di prevedere termini a comparire più lunghi e un termine più ampio per la costituzione del convenuto. L’udienza di trattazione, poi, dovrà essere fissata entro 90 giorni. È eliminata l’udienza di precisazione delle conclusioni, così come quella di giuramento del consulente tecnico d’ufficio. Vengono inoltre ridotti i termini per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica, che, rispettivamente, da 60 giorni e 20 giorni, passano a 30 giorni e 15 giorni. Il giudice potrà disporre, inoltre, che le udienze civili si svolgano da remoto ovvero mediante il deposito di note scritte da effettuare entro un termine perentorio.

Come viene dato un maggiore spazio agli strumenti alternativi?

Sempre nella prospettiva di incidere sui tempi del processo civile, nella legge delega si accorda un maggiore spazio agli strumenti alternativi alla risoluzione giudiziale delle controversie, nella direzione, in particolare, di ampliare l’ambito della cosiddetta mediazione obbligatoria ai contratti di associazione in partecipazione, di consorzio, di franchising, di opera, di rete, di somministrazione, di società di persone e di subfornitura, nonché di incentivare la mediazione demandata (obbligatoriamente) dal giudice. È inoltre prevista la possibilità di convenire espressamente la produzione in giudizio della relazione del mediatore (che, in ogni caso, è liberamente valutata dal giudice) e della «consulenza tecnica in mediazione», nonché, in sede di negoziazione assistita, di procedere ad «attività di istruzione stragiudiziale».

Quali compiti sono previsti per l’Ufficio del processo?

Sempre per ridurre la durata del processo civile, la legge delega ha istituito l’Ufficio per il processo, il cui compito, presso i giudici di merito, dovrà esser quello, in particolare, di supportare il lavoro dei magistrati mediante lo studio dei fascicoli, l’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale della questione controversa, la selezione dei presupposti di mediabilità della lite, la predisposizione di bozze di provvedimenti, il supporto nella verbalizzazione delle udienze, l’ottimale utilizzo degli strumenti informatici e il coordinamento tra l’attività del magistrato e l’attività del cancelliere. L’ufficio per il processo presso la Corte di Cassazione, invece, avrà il compito – sotto la direzione del Presidente o di consiglieri da lui delegati – di supportare i giudici mediante la compilazione della scheda del ricorso, l’individuazione di precedenti specifici, l’organizzazione delle udienze e delle camere di consiglio, anche con l’individuazione di tematiche seriali, lo svolgimento di attività preparatorie relative ai provvedimenti giurisdizionali, quali ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione al fine di contribuire alla complessiva gestione dei ricorsi e dei relativi provvedimenti giudiziali.

Ma è soltanto un tentativo?

Sono queste le novità più significative, astrattamente idonee ad incidere sui tempi del processo civile. Quelle ulteriori, tra cui, in particolare, il «procedimento semplificato di cognizione», la nuova disciplina dell’ordinanza provvisoria di accoglimento provvisoriamente esecutiva ovvero dell’ordinanza di rigetto, così come le modifiche introdotte per il giudizio di appello ed il giudizio di cassazione, non apportano particolari innovazioni rispetto al precedente sistema processuale, quanto meno sul piano dei tempi di definizione del giudizio. Ora, sotto tutti e tre i versanti considerati, mi par chiaro ed evidente che la novella processuale di cui alla legge delega n. 206/2021 è largamente insufficiente a determinare un significativo abbattimento dei tempi del processo civile, sia dei giudizi di merito, che dei giudizi dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’incidenza sui termini del processo è significativa?

La riduzione di taluni termini processuali, così come l’eliminazione di alcuni incombenti processuali, per quanto possano abbreviare nei giudizi di primo grado le fasi temporali del processo, possono portare al più ad accorciamento minimale dell’iter processuale, non superiore ai due-tre mesi. La mediazione obbligatoria che, nel nostro paese, ha condotto – secondo i dati riferibili al 2019 – a 147.691 mediazioni, incidendo, dunque, nella misura del 4,48% rispetto al complesso dei giudizi pendenti, è stata solo timidamente ampliata. Così come la mediazione (obbligatoria) delegata dal giudice, viene incentivata ma in termini del tutto sfumati. L’Ufficio per il processo, infine, per quanto possa senz’altro agevolare l’attività quotidiana del magistrato, può incidere sul tempo di durata del processo se, e nella misura in cui, permetterà al giudicante, ai fini della decisione, di disporre di un adeguato e corretto studio preliminare della vicenda controversa unito al relativo approfondimento giurisprudenziale e dottrinale. Anche in tal caso, tuttavia, l’incidenza sui tempi del processo e della decisione rischia di essere davvero poco significativo, considerato che il giudice, al quale compete comunque, e in via esclusiva, la redazione della sentenza, dovrà in ogni caso valutare se la ricostruzione operata dall’Ufficio per il processo sia corretta ed adeguata al caso da decidere.

Quindi la riforma Cartabia non permetterà di raggiungere gli obiettivi fissati nel Pnrr…

Gli obiettivi che sono stati fissati nel PNRR prevedono che entro la fine del 2024 si abbatta l’arretrato civile del 65% in primo grado e del 55% in appello; e, poi, che entro la metà 2026 si raggiunga il 90% in meno di pendenze dell’arretrato civile in tutti i gradi di giudizio. È altresì previsto che entro la metà del 2026, la durata del processo civile si riduca del 40%. Si tratta, come è evidente, di obiettivi importanti, cui avrebbero dovuto corrispondere misure strutturali altrettanto importanti, oltre alla adozione di provvedimenti di forte impatto anche nel breve periodo. Misure e provvedimenti che, di certo, non possono essere unicamente quelli contenuti nella legge delega del 2021.

Quali misure normative andrebbero adottate per ridurre la durata dei processi civili?

La prima e principale misura da adottare, su cui non dovrebbero esservi più indugi – anche al fine di eliminare la “zavorra” dell’arretrato civile –, e su cui, anche di recente, ha posto l’accento il commissario europeo alla Giustizia Didier Reynders, è l’aumento delle unità del ruolo organico della magistratura ordinaria, e l’avvio di un piano straordinario di reclutamento di magistrati, senza, tuttavia, ridurre la serietà ed il rigore nella selezione. In questa prospettiva, dunque, coglie nel segno una delle principali proposte contenute nel programma sulla giustizia di Fratelli d’Italia, che è, appunto, quella di aumentare l’organico dei magistrati. Senza pensare di poter uguagliare – quantomeno nel medio periodo – i numeri della Germania, ma cercando, tuttavia, di allinearci ai numeri della Francia e della Spagna…  Il che significa che occorre aumentare il ruolo organico della magistratura ordinaria di circa cinquemila unità, avviando un programma di reclutamento di magistrati tale da immettere in servizio un numero di magistrati corrispondenti all’organico complessivo.

E lo strumento della mediazione civile?

Da un lato – come si legge nel programma sulla giustizia di Fratelli d’Italia –, è possibile massimizzare lo strumento della mediazione civile, non soltanto ampliando ulteriormente le materie per le quali la mediazione costituisce condizione di procedibilità, ma soprattutto incentivando il ricorso, da parte del giudice, alla mediazione delegata, che, secondo i dati ministeriali, aggiornati al 30 settembre 2021, ha portato ad un accordo stragiudiziale delle parti nel 39% dei casi. Da un altro canto, è possibile rendere effettiva la norma posta all’art. 185 bis c.p.c. («Proposta conciliativa del giudice»), seguendo, in particolare, le tracce del c.d. progetto «Giustizia semplice 4.0», sperimentato nel Tribunale di Firenze con eccellenti risultati, se si considera che nel 55% dei casi, le parti in lite hanno trovato volontariamente un accordo stragiudiziale.

Quali ulteriori provvedimenti potrebbero essere adottati?

Sul piano organizzativo occorre procedere ad una razionale e efficiente riallocazione verso gli organi giurisdizionali di personale impiegatizio ridondante in altri settori della pubblica amministrazione. Ancora, e sempre sul piano organizzativo, potrebbe essere introdotta, anche in Italia, la figura tedesca del Rechtspfleger (una figura a metà tra il cancelliere e il magistrato, particolarmente qualificata in ambito gius-processuale, e che, in ipotesi, potrebbe essere individuata nell’ambito degli istituendi Uffici per il processo), cui accordare competenze esclusive in materie quali la volontaria giurisdizione nei settori della famiglia, persone, incapacità, successioni, registro di commercio, registro fondiario, procedure esecutive, decreti ingiuntivi, ingiunzioni europee di pagamento, etc. Sul piano del rito, poi, è possibile pensare ad una serie di misure specifiche. A causa della particolare articolazione della materia è possibile, qui, tratteggiarne solo qualcuna, tra cui, ad esempio, la espressa possibilità di definizione della causa anche alla prima udienza (specie alla luce della prevista maggiore “concentrazione” della fase iniziale del processo civile e del venir meno dell’udienza di precisazione delle conclusioni); l’obbligo del giudice di decidere immediatamente sulle richieste istruttorie, senza rinviarne l’esame alla decisione di merito; rendere obbligatoria la possibilità, accordata al giudice dall’art. 187, commi 2 e 3 c.p.c., di decidere immediatamente (senza rinviare alla decisione di merito) le questioni pregiudiziali di rito e delle questioni preliminari di merito dedotte dalle parti, che, prima facie, risultino idonee a definire il processo; l’adozione di specifiche disposizione per evitare l’uso improprio della norma di cui all’art. 309 c.p.c. (sovente utilizzata per ottenere meri rinvii).